编者按：
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夯实法律基础 推动靠港船舶使用岸电
□ 彭传圣 朱建华 陈俊峰
2010年以来，我国综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，推动靠港船舶使用岸电，助力港口城市环境空气质量改善，目前已有大量泊位具备岸电供应能力，但是靠泊这些泊位的船舶却较少使用岸电，导致大多岸电供电系统闲置或使用率偏低，不能有效发挥作用，主要原因在缺少强制靠港船舶使用岸电的上位法基础，只有夯实法律基础，才能有效推动靠港船舶使用岸电。
我国靠港船舶使用岸电现状
截至2018年底，我国建成港口岸电供电系统3700余套，覆盖泊位5200余个，2019年这些泊位均具备岸电供应能力，但是全年只有约6万艘次船舶靠港使用岸电，实际使用岸电量仅约4500万kWh。
2018年底港口岸电供电系统覆盖的泊位数量约占全国生产用泊位总数的22%，而2019年靠港船舶使用岸电的艘次仅占当年靠港船舶总艘次的0.52%；2019年全国靠港船舶实际使用燃油量超过100万吨，而靠港船舶使用岸电量换算为燃油量仅约10000吨。目前我国港口岸电供电系统没能有效发挥作用是不争的事实。
2019年以来，又有不少泊位具备岸电供应能力，但是靠泊这些泊位的船舶较少使用岸电的状况并没有改观。
我国靠港船舶使用岸电的问题
（一）船公司投入大。
为使靠港船舶能够使用岸电，船公司需要对船舶实施具备岸电受电能力的改造，如果使用高压岸电，船上需要配置变压器等设备设施，岸电受电系统1MW容量需要投资约80万元；还需要培训船员具备安全和规范操作岸电受电系统的技能，这些都意味着船公司需要增加额外投入。
（二）船长积极性不高。
船舶靠港期间，船长通常习惯于利用船舶辅机发电满足船上电力需求，驾轻就熟且其能完全把控，如果使用岸电，船长不但需要让渡自己的控制权，还需要额外与港口协调岸电设备的操作，增加麻烦，尽管靠港船舶使用岸电，可以减少靠港期间船舶发电设备磨损及维护工作量，并为船员创造相对安静的环境，在船用燃油价格高昂或者有靠港船舶使用岸电价格优惠的港口，靠港船舶使用岸电能够降低船舶营运成本，但是这些影响不但时间短而且效果有限，船公司不在乎或者即使船公司在乎，但因与船长的利益冲突，船长自然难以轻易接受靠港船舶使用岸电的要求。
（三）现行法律没有具体要求。
我国现行《大气污染防治法》仅仅在第63条第2款要求“船舶靠港后应当优先使用岸电”，除此之外，并没有具体要求，因而在“法律责任”部分不能就违反上述规定的行为设立惩罚条款，使得相应法律要求难以贯彻。
尽管交通运输部基于《大气污染防治法》发布了《船舶大气污染物排放控制区实施方案》和《港口和船舶岸电管理办法》，规定了靠港船舶使用岸电的具体要求，但是并不能对违反规定的行为，设定具有法律效力的惩罚措施，对于不执行相关规定的情形，只能“通报水路运输经营者注册地交通运输主管部门”“报告交通运输部”或“责令限期改正”，难以起到推动靠港船舶使用岸电的作用。
缺少强制推动靠港船舶使用岸电的法律基础，其他措施又难以改变船公司和船长行为习惯，成为推动靠港船舶使用岸电不力的原因所在，也是在我国不少港口靠港船舶使用岸电收费极低甚至免费的情况下，依然难以有效推动靠港船舶岸电使用的原因所在。
（四）缺少国际航行船舶具备岸电受电能力要求。
现行《港口和船舶岸电管理办法》第11条将“具备受电设施的船舶（液货船除外），在沿海港口具备岸电供应能力的泊位靠泊”规定为船舶使用岸电的必要条件，船舶法定检验技术规则只对新建或者部分进入排放控制区的中国籍船舶提出了具备岸电受电能力的要求，无论《大气污染防治法》还是《港口和船舶岸电管理办法》均缺少国际航行船舶具备岸电受电能力要求，根据深圳港的统计，2019年靠港船舶总艘次中大约只有接近10%艘次的船舶具备岸电受电能力，也就是即使深圳港全部泊位均具备岸电供应能力，全港岸电使用率（全年使用岸电的船舶挂靠艘次占船舶总挂靠艘次的比例）最多也只能达到10%，这意味着只为国际航行船舶服务的泊位即使具备岸电供应能力（这类泊位岸电供电系统因为需要变频且容量，建设成本高，1MW容量需要投资约240万元），靠港船舶也按照现行规定要求使用岸电，这类泊位岸电使用率仍将长期持续处于较低水平。
美国加州推动靠港船舶使用岸电的经验
2010年生效的加州靠港船舶规则强制要求从2014年起挂靠每个加州港口的集装箱船（船公司船舶年挂靠港口25次以上）、邮轮（船公司船舶年挂靠港口5次以上）和冷藏货物运输船靠港期间必须不断加大使用岸电的力度，规定2014—2016年船公司挂靠每一个加州港口的船舶年岸电使用率达到50%；2017-2019年达到70%；2020年之后达到80%。如果船公司挂靠船舶不能满足上述要求，每艘次额外停靠将酌情罚款1000—75000美元。
长期以来，中国海运（集团）总公司及其与中国远洋运输（集团）总公司合并成的中国远洋海运集团有限公司（简称“中远海集团”）一直有航线挂靠洛杉矶港，表1所示为2014年以来洛杉矶港和中远海集团在洛杉矶港挂靠集装箱船的岸电使用率，表中2014—2019年各年数据为全年统计数，2020年数据为1—6月统计数；靠港船舶使用岸电艘次包含了使用替代措施达到使用岸电同样效果的船舶艘次。结果表明，每一年无论洛杉矶港还是中远海运集团在洛杉矶港挂靠船舶实际岸电使用率都超过加州靠港船舶规则要求。这表明实施强制性靠港船舶使用岸电法律，无论港口还是船公司都能很好地落实法律要求。
强制推动靠港船舶使用岸电的建议
（一）推动《大气污染防治法》修订，明确靠港船舶使用岸电的责任。
促进《大气污染防治》修订，补充强制靠港船舶使用岸电具体要求并明确相应的法律责任，为在全国有效推动靠港船舶使用岸电奠定法律基础。
（二）促进地方政府主动作为，制定辖区内强制靠港船舶使用岸电规定。
现行《大气污染防治法》第3条第2款规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善”，推动靠港船舶使用岸电的目的是有效减少靠港船舶的大气污染物排放，改善港口城市环境空气质量，地方政府理应是主角。允许并鼓励地方政府在本地治理移动源（船舶）大气污染排放的相关条例中，强制靠港船舶使用岸电并明确相应的法律责任，达到尽快在部分地方政府辖区内有效推动靠港船舶使用岸电的目的。
（三）完善《港口和船舶岸电管理办法》，调整交通运输部职责定位和船舶具备岸电受电能力的要求。
既然地方政府理应是推动靠港船舶使用岸电的主角，现行《港口和船舶岸电管理办法》第3条“交通运输部主管全国港口和船舶岸电建设、使用等工作”宜修改为“交通运输部指导和监督全国港口和船舶岸电建设、使用等工作”并调整相关条款的表述，避免地方政府在推动靠港船舶使用岸电过程中有缺位的借口。
《港口和船舶岸电管理办法》也应针对只为国际航行船舶提供服务且具备岸电供应能力的泊位，改变以船舶具备岸电受电能力为条件要求靠港船舶使用岸电的做法，借鉴美国加州靠港船舶规则，按照港口地域、码头类型、船舶靠港时间以及船公司年靠港船舶艘次等，提出相应的靠港船舶使用岸电要求，避免这类泊位岸电供电系统应用长期持续处于较低水平。
（四）细化《长江保护法》靠港船舶使用岸电要求，为地方政府发挥作用创造条件。
《长江保护法》第84条将“具备岸电使用条件的船舶未按照国家有关规定使用岸电”作为“有关主管部门按照职责分工”实施处罚的行为之一，弥补了《大气污染防治法》的不足；第72条明确由“长江流域县级以上地方人民政府”“制定港口岸电设施、船舶受电设施建设和改造计划，并组织实施”，落实了《大气污染防治法》对地方政府职责定位，但是《长江保护法》第3条第2款“具备岸电使用条件的船舶靠港应当按照国家有关规定使用岸电”中的“国家有关规定”并不明确，交通运输部需要配套《长江保护法》细化靠港船舶使用岸电的“国家有关规定”，以便长江流域县级以上地方人民政府履行相应职责，有效推动长江港口靠港船舶使用岸电。
（作者单位：交通运输部水运科学研究院）
